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近幾年來,尤其是自生態環境部、國家發改委、國家開發銀行于2020年9月首次征集生態環境導向的開發(以下簡稱:EOD)模式試點項目以來,EOD模式持續升溫,各省區申報工作如火如荼。中建政研集團(以下簡稱:中建政研)作為我國投資建設領域綜合服務運營商,一直將生態環保領域作為重點服務領域之一。截至2021年底,中建政研已先后協助新疆、山東、四川、陜西、河南、云南、安徽、甘肅、青海、內蒙古等十多個省區的20多個區縣申報EOD模式試點。
在我國EOD模式尚屬新生事物,相關項目設計和申報流程以及各級配套政策也尚在完善之中,地方政府和相關企業在項目設計和申報時常出現各種疑難和錯漏,一定程度上影響了EOD項目的實施效率。為此,中建政研對相關服務案例進行了回顧梳理,對部分區縣的相關領導和骨干人員進行了深度訪談,歸納出了項目設計和申報項目過程中的突出問題,并嘗試提出一些有針對性的優化建議,希望能對今后的EOD模式試點工作有所裨益。
一、突出問題
一是試點申報名額不多,難以滿足地方強烈需求。隨著模式試點申報的常態化,地方的申報積極性明顯高漲,很多省廳要在十多個項目中挑選項目。申報名額的稀缺性一定程度上制約了部分優質項目獲得及時、有力信貸支持的可能。
二是部分項目質量不高,存在貸款難落地難問題。由于項目謀劃策劃過于倉促、難以杜絕領導“打招呼”、項目監督評估手段未能及時跟進等各種原因,部分項目即使通過評審也未能獲得信貸支持,或僅有部分有收益的子項目獲得信貸支持,影響項目落地實施效率。
三是支持優惠力度不夠,限制項目廣泛推廣可能。原則上,生態環境治理的責任主體是政府,享受生態環境項目巨大正外部性收益(包括土地出讓金、稅收、指標費、資源交易收入等)的也是政府。申報明確要求肥瘦搭配、實現自平衡,實際上是將政府的生態環境治理責任推給了企業,但企業卻很難從生態環境項目巨大正外部性中獲取收益,不利于實現財政與實體經濟的良性循環,不利于實現項目的經濟平衡和廣泛推廣。
四是政策創新力度不足,阻礙社會資本參與和獲益渠道。由于信息缺失、政策分散、交易機制和回報機制不健全、信貸支持政策限制等多種原因,當前的項目參與主體仍以地方國企、央企為主,其他社會資本尤其是民營企業很難成為項目主導方,使其難以完全發揮其機制靈活、專業精深等獨特優勢,制約了社會資本的參與力度和深度。
二、優化建議
一是實施省級模式試點項目,形成國省兩級試點體系。以銀行省級分行信貸審批權限額度為界,信貸資金需求低于該額度的申報項目履行省級模式試點項目申報流程;發揮省級模式試點項目決策流程短、效率高的特點,實施動態申報原則,不設申報時間,不限申報數量,成熟一個評審一個。條件成熟時,可改申報制為入庫制,向常態化和制度化轉變。
二是鼓勵金融機構提前介入,提升項目落地成功幾率。鼓勵銀行主動靠前服務,對有意申報的項目進行政策解讀和技術指導,幫助解決專業領域的技術難題、優化項目發展思路;挑選部分省份擇機試點將獲得銀行信貸支持作為申報前置條件,盡量避免模式試點申報成功但融資不能到位情況。
三是創新各類金融服務產品,拓寬項目資金來源渠道。鼓勵各地政府設立生態導向開發項目引導基金,對審批通過項目給予一定資金支持;鼓勵銀行創新專項信貸產品,加大民營企業支持力度,并避免項目對應多個信貸產品導致部分少收益或無收益子項目難獲信貸支持;搭建信息共享平臺,引導各金融機構及時了解項目信息,促進金融資源有效流動和配置。
四是設置項目評審標準流程,確保項目申報公平公正。公開項目申報鼓勵清單和負面清單以及項目申報評審打分標準,合理引導項目謀劃策劃工作;由環境保護專家、產業經濟專家、銀行信審專家等組成項目評審專家組,確保評審過程專業科學;及時公布項目評審打分結果以及專家建議,引導未過審項目調整優化。
五是建立項目綜合評估機制,加強過審項目全程監管。項目過審后,發起項目啟動評估,對項目落實貸款發放條件、建設施工條件等進行督促跟蹤;項目建設期中,發起項目執行評估,對項目落實申報方案內容進行檢查核對;項目建設期結束后,發起項目成效評估,對項目生態環保和經濟促進兩方面成效進行綜合測算。
六是分批遴選優質示范項目,給予后續優惠政策支持。根據項目三次評估結果及其他信息,遴選優質項目進入示范項目庫;鼓勵地方政府以依法合規形式酌情考慮將入庫項目的部分或全部增量財政收入(包括土地出讓金、稅收、指標費等)作為項目的回報資金來源;鼓勵地方政府為入庫項目提供貸款貼息、建筑用地指標比例支持等其他優惠政策。
七是出臺系列上位支持政策,暢通社會資本參與渠道。貫徹落實《國務院辦公廳關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見》(國辦發〔2021〕40號)精神,積極出臺規劃支持、產權支持、資源支持、財稅支持、金融支持相關政策;著力探索生態修復、產業投資、自然資源及指標使用“三打包”的社會資本參與模式。
陳林凡
中建政研規劃與產業研究中心主任
鄉村振興研究院副主任
